北京市贯彻落实“先照后证”改革、事中事后监
发表日期：2015-07-15 发表人：
“先照后证”改革是党中央、国务院关于全面深化改革的一项重要内容，是推动政府职能转变、创新政府管理方式、构建市场监管新格局的重要举措。为贯彻落实“先照后证”改革，坚持和强化首都城市战略定位，有序疏解北京非首都功能，加快构建“高精尖”经济结构，加强事中事后监管，市政府办公厅于5月15日印发了《关于做好先照后证改革衔接工作加强事中事后监管的实施意见》。现就有关情况说明如下：
一、背景情况
“由先证后照改为先照后证”是商事制度改革最为核心的内容。改革前，工商登记前置审批事项接近200项，涉及前置审批的市场主体数量约占全部主体的15%。国务院从去年7月起，先后确定了近150项“先照后证”事项，将80%以上的照前审批事项调整为照后审批或直接取消，仅保留了涉及国家安全、公民生命财产安全的小部分事项。“先照后证”是一项综合性、基础性的改革。改革不仅仅是证照办理先后顺序的变化，实质是市场监管体系和监管格局的重构，将对政府监管理念、监管模式和监管流程带来重大调整，涉及部门广，推进难度大。市政府从去年开始部署推进这项工作，对改革可能产生的问题和风险进行了认真思考，针对证照衔接、信息共享、后续监管等核心问题做了充分研究，在借鉴外省市相关经验基础上，制定了《关于做好先照后证改革衔接工作加强事中事后监管的实施意见》（京政办发[2015]29号），以 “先证后照”向“先照后证”改革过程中衔接缝隙最小、管理风险最低，确保改革有序推进。
二、主要内容
“先照后证”改革的本质是在推进工商注册便利化的同时，推动市场监管体系的重构，促使政府从“重审批轻监管”转变为“宽准入严监管”，从事前审批为主转变为事中事后监管为主。落实“先照后证”改革，重点是切实做好改革后的部门衔接、信息共享、事中事后监管等工作。为此，我们研究确定了“一个平台、两个闭环、三个机制”的工作模式。依托“北京市企业信用信息网”这一平台，构建双向告知机制、数据比对机制、统一公示机制，在工商部门与许可审批部门之间形成信息交换闭环，在政府与企业之间形成信息传递闭环，从而将证照衔接、监管联动、执法协作、信息公示等方面的制度措施有机地统筹起来。“双向告知”是指工商部门将需要办理的后置审批事项告知办照市场主体、将新登记企业的相关信息告知相关许可审批部门；“数据比对”是指通过对企业公示的信息和许可审批部门反馈的信息进行比对，及时掌握有照无证经营行为，通过及时披露、列入经营异常名录或“黑名单”等方式强化管理；“统一公示”是指依托该网“集中归集、统一公示”证照和监管执法信息，以便社会公众查询。
具体地讲，《实施意见》围绕证照衔接、后续监管、组织保障三个方面，确定了以下内容。
一是明确了做好工商登记和许可审批有序衔接的工作机制。“先照后证”改革涉及工商部门及36家许可审批部门，证照衔接是关键点。改革转换过程中衔接的好，才能放得开、管得住。工商部门要通过法定代表人承诺制度、后置审批事项告知制度、许可经营项目规范登记制度、禁限目录有机衔接制度等措施，加强对“先照后证”主体的宣传、引导、教育和服务，提高市场主体的责任意识、风险意识和守法经营意识。规定了依托“北京市企业信用信息网”交换、共享、下载登记信息的流程和时限要求。对许可审批部门，从规范审批行为、优化审批流程、加强事前指导等方面提出了工作要求。
二是明确了推进事中事后监管体系建设的制度措施。“先照后证”改革的核心是加强事中事后监管。改革后，除了原来的“无照无证经营”行为之外，还将出现一种新的违法经营类型——“有照无证经营”。因此对有照无证主体如何实施有效监管，是新制度下的监管新挑战。为应对新形势、新问题，避免监管缺位与失位，确定了政府部门间加强监管互动、执法联动、信息互通，注重以信用监管手段增强执法合力，提升执法效能的要求；同时，积极探索构建多元参与、社会共治的监管格局，倡导行业协会、社会公众、基层政府和自治组织参与市场监管。
三是明确了加强改革组织保障的各项机制措施。为加强对改革的统筹协调，切实提升改革效能，确定了建立市级“先照后证”改革联席会议制度，并从落实部门职责、建立协调机制、加强绩效考评等方面提出了具体工作要求。
事中事后监管的有关情况
一、市政府《实施意见》对加强事中事后监管的工作安排
李克强总理多次指出，“放”和“管”是两个轮子，只有这两个轮子都做圆，实现放管结合，改革这辆车才能跑的又快又稳，才能真正走出“一放就乱，一乱就收，一收就死”的怪圈。因此，《实施意见》在强调做好工商登记与许可审批工作衔接的同时，明确了推进事中事后监管体系建设的工作机制和制度措施。
（一）建立了“先照后证”改革联席会议制度。
为了健全“先照后证”制度改革的工作机制，市政府要求建立由市工商局牵头，市编办、市政府法制办和涉及的37个许可审批部门共同参加的“先照后证”改革联席会议制度，依托联席会议平台加强对此项工作的指导、督促和检查，确保各项措施落实到位。目前，市工商局在广泛征求意见的基础上已经制定了联席会议的有关工作制度，收集了各有关单位人员名单，还按照市政府绩效办的要求制定了考核细则，市级联席会议组织架构已经基本搭建完成。下一步，市联席会将通过定期召开会议的方式，加强统筹协调，抓好此项改革的组织落实。各区县政府也将参照市级模式，健全工作机制。
（二）明确了事中事后监管的制度措施。
在健全工作机制的基础上，《实施意见》明确了加强事中事后监管的制度措施。
一是按照权责一致的原则厘清部门监管职责。许可审批部门和行业主管部门要依法对未经许可擅自从事经营活动的违法行为实施监管。工商部门要依法对不涉及许可审批的一般经营事项进行监管，并积极运用公示信息抽查和经营异常名录、“黑名单”管理等信用监管手段配合许可审批部门和行业主管部门加强监管。
二是制定监管方案明确监管措施。各部门要转变监管理念，改进监管方式，完善监管标准，落实监管责任；要按照职责分工，结合审批事项特点、行业管理风险制定事中事后监管工作方案，在方案中要逐条列明本部门具体负责的监管事项，采用的监管措施，监管的权限范围，使监管职责变得清晰、具体、可操作；要通过这种方式，建立符合事中事后监管要求的行政审批、行业管理、行政执法工作机制。目前，各部门正在加紧研究制定具体的监管工作方案。
三是强化监管信息互通和执法联动。工商部门要及时将市场主体年报信息以及抽查、核查信息上传至共享平台，许可审批部门要将实施事中事后监管和开展行政指导的有关结果及时上传至共享平台，实现信息互通和监管有序衔接。逐步建立健全跨部门、跨区域的案件移转、情况通报和执法联动工作机制，切实增强执法合力，不断提升执法效能，有效打击扰乱市场秩序的违法违规行为。
四是加强信息公开和数据比对。各部门应当在工商登记和许可审批信息形成之日起15个工作日内，通过北京市企业信用信息网公示相关登记许可信息；市场主体应当自取得许可证或批准文件之日起20个工作日内，通过北京市企业信用信息网将许可审批信息向社会公示。工商部门要加强对工商登记和许可审批信息的数据比对，对领取营业执照后未取得许可审批或未及时公示许可审批信息的市场主体，通过北京市企业信用信息网及相关媒体依法向社会公示，向社会公众提示风险。
五是完善社会共治市场监管格局。要引导市场主体加强自律,提高法律意识和诚信意识，强化主体责任。要推动行业协会建立健全行业经营自律规范、自律公约和职业道德准则，提升行业自律水平。要充分发挥舆论监督和社会监督的作用，畅通沟通和举报渠道，鼓励新闻媒体曝光各类违法经营行为，调动社会公众参与市场监管的积极性。各区县政府及街道办事处、乡镇政府要严格落实属地管理责任，对无照无证经营行为进行排查，及时组织协调相关部门开展综合治理。要通过多元参与和社会共治，形成企业自治、行业自律、群众监督与政府监管相结合的市场监管格局。
二、工商部门围绕加强事中事后监管所做的主要工作
在长期的监管实践中，尤其是随着商事制度改革的深入实施，我们认识到，良好市场秩序的构建不是政府单一管制的结果，而是政府、企业、社会组织和公民良性互动、共同治理的结果；要实现对市场主体的严管，必须要加强部门协同、信息共享和执法联动，形成监管合力。借这个机会，我也想把近年来，特别是去年以来，市工商局围绕探索构建以信用监管为核心的市场监管新模式，所作的工作向大家做一介绍。
一是完善企业信用信息系统，搭建信息互通平台。在多年来的工作基础上，2014年我局进一步开发完善了北京市企业信用信息网，并以其为载体，着力加强事中事后监管，建成了全市统一的信息共享和联动监管平台。实现了工商部门与许可审批部门之间信息双向实时传递和无障碍交换，企业自行申报信息公示与政府部门证照信息公示衔接比对的“双闭环”，做到了“先照后证”、企业申报与信用平台“三网合一”。为将证照衔接、监管联动、执法协作、信息公示等方面的制度措施有机贯穿起来，实现对企业联动、科学、高效监管打下基础。
二是通过组织全市市场主体参加年报公示，提升社会信用意识。我局以贯彻落实《企业信息公示暂行条例》为重点，制定了具体落实方案和措施，通过多渠道广泛宣传政策法规，提升了广大经营者的信用意识。截至目前，全市已有74.39万户企业和49.72万户个体户完成了2013年度的年报公示工作，年报率分别达到了90.48%和85.27%；有89.11万户企业、52.97万户个体户和5853户农民专业合作社完成了2014年度的年报公示工作，年报率分别达到了88.84%、83.37%和90.53%，均高于全国平均水平。
三是组织实施公示信息抽查工作，探索信息监管模式。在今年1月份首次抽查工作中，全市共抽取了7674户企业进行检查，发现存在问题的共计1296户，占全部的16.89%。目前，我局又先后组织了两批次的抽查工作，涉及全市3万余户企业，这项工作正在稳步实施中。通过三次抽查工作的实施，一方面探索出了新型监管方式的操作流程和运转规则；一方面形成了震慑，提升了企业依法经营和诚信自律的意识。
四是实施经营异常名录管理，健全信用约束机制。目前，我局已将存在违法问题的1322户企业列入经营异常名录并向社会公示，实施信用约束。经营异常名录管理制度实施以来，已有41户被列入异常名录的企业由于不能办理银行贷款等原因，主动纠正错误，请求移出异常名录，信用约束作用初步显现。
下一步，市工商局一是要进一步树立大局观念和全局意识，强化统筹协调，既要把牵头负责的联席会工作组织好、落实好，又要积极参与、配合好相关许可审批部门的工作，防止出现监管空隙，防范区域性、行业性和系统性风险。二是要转变监管理念和执法导向，加大对严重扰乱市场秩序违法行为的打击力度。三是依托大数据等信息化和科技手段辅助监管，提高监管效能。四是加强部门协作和社会共治，形成跨部门失信行为联合惩戒机制，切实发挥企业信用信息对于市场竞争环境和企业竞争能力的影响作用，加大对失信行为的惩戒力度；要发动社会力量参与监督，这里就包括在座的新闻媒体朋友们的舆论监督。
